例えば、1869年、権大納言の位にあった岩倉は、会計・外交などに関する意見書のなかで、欧米各国が「交際之礼」をもって日本に公使を派遣してきているのだから、日本からも「勅使」を派遣して答礼とすべきである、と外国交際上の必要から使節派遣を提案しています。
　また、同年、宣教師として来日していたオランダ系アメリカ人フルベッキは、会計官副知事の大隈重信に対し、「ブリーフ・スケッチ」と呼ばれる意見書を提出しました。このなかでフルベッキは、西洋文明を理解するためには目で見、肌で感じることが有用であると指摘し、「調査委員会」を派遣して西洋文明を直接体験することを説きました（『日本近代思想大系1開国』）。

　一方、1858年（安政5年）に徳川幕府が欧米各国と締結した通商条約において、締結より171ヶ月後に条約内容の改定を行うことが定められており、その期限が1872年7月（明治5年5月）に迫っていました。1871年、大蔵少輔兼民部少輔の伊藤博文は、政府首脳に提出した意見書のなかで、「特命理事官」を海外に派遣して外国交際・条約・貿易規則等を調査させ、翌年に控えた改定交渉に備えたい、と建言しています（『岩倉具視関係文書』7）。

　彼らの多くは西洋文明を視察・修学するために欧米へ渡った留学生でした。文部省によると、1873年時点において、留学目的の海外渡航者は373人を数えたようです（Ref.A07062113200）。1871年に定められた「海外留学規則」によると、海外留学は大学（後の文部省）の管轄事務とされましたが、実際に派遣元となったのは各省使でした。

　省使別にみてみると、1870～71年には兵部省が最も多くの留学生を海外へ派遣しており、続く1871～72年には開拓使・大蔵省・工部省が多くの留学生を派遣しました。岩倉使節団に随行して横浜を出港した者のなかにも、兵部省が留学生としてアメリカへ派遣した江川英武・森田忠毅、開拓使によって派遣された津田梅ら女子留学生、工部省派遣留学生の松田金次郎・水谷六郎などが確認できます。

　ただし、すべての留学生が視察・修学に熱心だったかというと、そうではなかったようです。留学生のなかには、普通学科を習了せずに高等学科へ転科しようとする者、たびたび教師を替えて転塾する者などがあり、政府はこうした「不勉強ノ生徒」を問題視していました（Ref. A04017147400）。
　また、渡航先で自ら留学先を変更する者も少なくなかったようです。例えば、使節団に随行した坊城俊章・清水谷公考・平田東助・土肥百之の4名は、当初ロシアへの留学を命じられていました。ところが、ドイツからロシアへ向けて出立する当日、彼らは病気を理由にベルリンに留まりました。その後、彼らは転学を願い出、結局ロシアには渡ることなく、ドイツでの留学生活を過ごしました（『坊城俊章 日記・記録集成』）。留学生には巨額の官費が投じられていたことから、政府はこうした状況の取締に乗り出し、改善を模索し始めました。

　1872年に定められた学制には、「海外留学生規則ノ事」という条項が盛り込まれ、留学制度の刷新が図られました。それによると、①官費留学生には「初等」と「上等」の区分を設けること、②留学生は在外弁務使を通じて文部省の監督を受けること、③留学生に派遣前の選抜試験および帰国後の修学試験を義務づけること、などが定められました。そして、この条項に合わせて、既に海外へ渡航している留学生についても、習熟度をもとに整理を行う方針が通知されました。そして、使節団帰国後の1873年12月、文部省は留学生の一斉帰国を通達し、60日以内に帰路に就くよう命じたのでした。

　内治政務の統一を図った留守政府は、学制、徴兵令、地租改正、司法制度、宗教政策など、様々な方面で改革を行います。また、この実行過程で生じた各省間の権限をめぐる問題に対しては、1873年5月の太政官制の改正で解決を図ります（画像1）。太政官制の中枢である正院に、経理、諸制度・諸法律の草案の議決、租税の増減、諸官省の公費の設定、兵制改革など、各領域の権限を拡充させることで、留守政府は正院主導の制度改革を進めようとします。しかし、正院の権限拡充による制度改革は、政府内で反発を招きます。経理や租税、貨幣製造、金券発行などの権限が縮小された大蔵省では、大蔵大輔井上馨、三等出仕渋沢栄一が辞職します。太政官制の改正前には、司法卿江藤新平、文部卿大木喬任、左院議長後藤象二郎が参議に任じられており、制度改革で生じた権限をめぐる問題は、政府の人事問題に発展します。

　諸制度の改革に呼応して社会不安も高まります。1872年に留守政府が使節団に送った公信は山梨県で起こった大小切騒動 を伝えます（画像2）。大小切騒動は、廃藩置県断行による旧貢法廃止に伴う、税負担の増大の不安から起こった騒動です。公信は、新潟県や大分県、滋賀県で起こった農民の騒擾事件、士族、修験道者による新政府反対の運動なども伝えます。不安定な社会状況下での改革が、反対一揆や士族の反乱を招き、留守政府はその対処に追われます。

　キリスト教の問題も、留守政府の懸案事項でした。とくにキリスト教取締りに対する諸外国の反発は、条約改正交渉にも影響を及ぼします。留守政府、使節団は諸外国の反応を意識しながらキリスト教対策を進めます。長崎県、伊万里県でのキリスト教徒の取締りについて、使節団の交渉に差障りが出ることを懸念した留守政府は、県へ詳細を確認します。報告を受けた使節団も、キリスト教への対応について、留守政府から地方官へ説諭するよう伝えます。キリスト教への対応の苦慮は、『本朝公信付属書類』に収録された県、外務省、太政官の公信、外字新聞の抄訳などからもうかがえます（画像3）。

「岩倉使節団の記録」で紹介したように、使節団は非常に多くの記録を作成しました。これらの記録は、使節団の帰国後、久米邦武を中心とする大使事務局の手によって整理・編修されました。
　一方で、現存する資料を通覧してみると、作成された全ての記録が現存しているわけではなく、所々に欠落が生じていることが分かります。例えば、使節団と太政官との間で交わされた公信を綴った簿冊「大使信書原案」往を見ると、その内扉には「一二ノ分焼失」と記載されていることが確認できます。このことは、かつて存在した同資料の１冊目と２冊目が火災で失われてしまったことを意味しています。
　このような記録の欠損は、どうして生じたのでしょうか。そこには、1873年5月に起こった、ある事件が大きく影響していることが分かります。

　この火災では、中央行政機構である太政官の庁舎が罹災したため、そこで保管されていた物品が焼失してしまいました。太政官に保管されていた公文書は、当直の職員らによって外部へ持ち出されたり穴蔵や水中へ投下されたりしたおかげで、一部は焼失を免れましたが、過半が焼失するという有様でした。

　また、宮内省では多くの御物が焼失し、その中には和装で撮影された明治天皇の御真影もあったといわれています。そのため、御真影を再撮影する必要が生じ、当時模索されていた服制改革と相まって、後に洋装の御真影が作成されることになりました。

　政府は焼失した記録を補完するべく、各行政機関に記録の提出を命じました。まず、各院・省使・府県に対し、上申中であった案件のうち、至急のものについてのみ早急に書類を再提出するよう通達しました。次いで、諸省と府県に対して、「御達願伺届」といった往復書類や引継文書などを謄写し、正院まで提出するよう命じました（太00261100）。

　これに対し、司法省は事務繁忙のために「年来堆積之書類」を謄写するには省吏を増員しなければ難しい、と消極的な反応を示しました。この件は、正院が記録課官員を派遣して謄写に当たらせる、という妥協案が提示されるかたちとなりました（公00898100）。こうした記録の提出は、行政機関だけではなく、皇族や華族に対しても通達されました。それに応じた各家から提出された記録類が、国立公文書館に資料群「家記」として収蔵されています。

　では、外交の面ではどのような経緯があったのでしょうか。朝鮮交易の窓口になっていたのは対馬藩でした。対馬藩は日朝貿易の独占を許されていましたが、この頃には朝鮮通信使の来訪も途絶え、関係が衰退していました。財政難の対馬藩にあらたな脅威となったのが外国船による圧迫です。特にロシア艦ポサドニック号が対馬沖に滞泊したことは対馬藩に海防の難しさを痛感させました。対馬の尊攘派は長州藩に接近し、列強に対する対馬防衛の不備は皇国全体の問題であり、さらに列強が朝鮮を占領すれば日本の危機となるのでその前に日本が方策を立てるべきであると主張して、こうした事態に備えるために対馬藩に十分な援助を与えるよう幕府に求めました。朝鮮に対する方策としては、｢はじめは隣好の誠意を尽くし、列強を打ち払って日本に服するよう諭すが、承服しなければ兵威を示すことになる｣と構想していました。

　王政復古の政変、戊辰戦争を経て、あらたに誕生した維新政府は、朝鮮に王政復古の通告をするように対馬藩に命じます。1868年12月、対馬藩から書契(外交文書)を携えた使節が出発しました。
　しかし、この書契は拒絶されます。問題となったのは、朝鮮側への敬称｢大人｣が｢公｣に格下げされたこと、｢皇｣、｢勅｣の文言を用いたことなどでした。特に｢皇｣や｢勅｣は文字自体が日本と朝鮮の上下関係を含意するものでした。維新政府はこの内容が朝鮮側には受け入れられないことを予想しており、対馬藩の宗義達は不首尾の時は｢国体ヲ立、勤王ノ道ヲ尽シ、社稷ト存亡スル｣と藩内に布達しています。

　こののち、政府内では征韓論が盛んに唱えられるようになります。朝鮮外交から対馬を除外して権限を外務省へ一本化すべきとの意見が強まり、その前提として調査を目的に外務官が派遣されました。1870年3月には釜山の実地踏査を終えた外務官、佐田白茅・森山茂・斎藤栄がそれぞれ建白書を提出しましたが、三人とも｢皇使派遣と必要に応じた武力行使｣を主張しています。実際に政策の提起や運用にあたる者が、幕末以来の対馬藩の｢説得できなければ討つ｣構想で共通していたといえます。

　1873年10月に起きた征韓論をめぐる政変はこのような歴史的経緯を背景にもつものでした。政争では岩倉、大久保らの派遣延期論がとおり、西郷らは下野することになりましたが、対アジア強硬策が放棄されたことはなく、翌年の台湾出兵や翌々年の江華島事件の勃発に連なっていきました。

　岩倉はなぜこのような着想に至ったのでしょうか。それはお雇い外国人であったフルベッキによる示唆が大きいといわれています。フルベッキは欧米へ使節を派遣すべきとの提言を「ブリーフ・スケッチ」に示し、岩倉使節団の派遣構想に大きな影響を与えました。派遣されることが決まるとフルベッキは改めて「大使一行ノ回歴シタル顚末ヲ著述スル法」【画像１】を示しました。『米欧回覧実記』はこの書状に示された詳細な調査事項に沿って執筆されており、後世にはただの見聞録ではなく、百科事典のような書物であるとも評価されています。このようにフルベッキの提言に基づき、前述した使命を果たすため、岩倉は畠山と久米に命じて使節団の見聞を記録させたのです。

　なお、久米と同じく記録を命じられた畠山は薩摩藩の留学生として都合6年間英米に滞在していることから語学に通じていたと思われ、「例言」に「邦武此ヲ筆記スルニアタリ畠山氏ト意ヲ協シ、暇アレハ人ニ質問シ、書ニ検閲シ」とあるように、通訳の畠山、記録の久米のような分業体制であったのでしょう。久米は畠山の通訳を介しながら「経歴観察ノ実況」を筆記していきました【画像２】。

　岩倉使節団が帰国すると、大使事務局によって使節団が持ち帰った資料の整理や歴訪各国への礼状の発送がおこなわれました。使節団は先に欧米各国で入手、または作成した各種資料を日本に送っていますが、1873年5月に皇居で発生した火事によりこれらの書類も焼失してしまいました。大使事務局ではこれら焼失書類の整理も重要な任務でした。資料の整理・編纂は征韓論政変の影響などで一時中断しますが、1875年3月に再始動し、最終的に田辺太一、金井之恭、久米邦武によって業務が遂行されます。大使事務局では、使節団全体の記録や書類をまとめた「大使事務書目」の27冊と『理事功程』および『視察功程』からなる「理事官視察官取調書目」41冊とが編纂されました（各書目の詳細は「岩倉使節団の記録」へ）。

　しかし、これらの中に『米欧回覧実記』は含まれておりません。『米欧回覧実記』が当初から公式の記録報告として刊行される予定であったのかどうかは不明ですが、久米は旅行中の記録を詳細に採り続け、帰国後に整理し始めます。久米の手元の記録をベースに『米欧回覧実記』の原形ができあがり、大使事務局に集められた資料によって、または各種の専門書にあたって加筆・修正され続け、幾度となく改稿されて現在の形になりました【画像３】。

　当初は『米欧回覧日記』とあった書名ですが、途中で『米欧回覧実記』と変更されました。これは「例言」にあるように使節団の「目撃ノ実際ヲ録ス」という実録の体裁を採ったからでしょう。さらに久米は自身の注記である「記者ノ論説」を区分しながら記述し、考察も組み込んでいきました。そしてなお、印刷直前の最終原稿にも修正が加えられ、ついに刊行されたのです。